Un contrôle routier à Ploeren, dans le Morbihan, le 4 juillet 2013 (GUMEZ/SIPA)

Lors d’un contrôle routier ou d’un contrôle d’identité de routine, si le gendarme s’éloigne avec vos papiers et reste quelques minutes dans son véhicule, c’est souvent le temps de passer un appel pour consulter le Fichier des personnes recherchées (FPR).

Quand vous renouvelez votre carte d’identité, votre passeport ou votre titre de séjour, ou parfois lors d’un passage aux frontières, les agents vérifient aussi si vous figurez dans le FPR.

Désormais, les étrangers interdits de retour en France y seront inscrits. La mesure, mise en place par décret, risque de rajouter de la confusion dans un fichier déjà construit de bric et de broc. Elle autorise aussi davantage de fonctionnaires à le consulter.

Plusieurs catégories d’étrangers

Les étrangers concernés sont ceux qui font l’objet d’une interdiction de retour, une mesure administrative d’éloignement créée en 2011. Si l’interdiction est abrogée (par exemple si l’étranger dépose un recours et a gain de cause), le nom devra être rayé du fichier.

Avant le décret de samedi, d’autres étrangers en situation irrégulière figuraient déjà dans le FPR, s’ils étaient sous le coup :

• d’une obligation de quitter le territoire français (60 000 en 2011) non exécutée ;
• d’un arrêté de reconduite à la frontière daté de moins de trois ans ;
• d’une condamnation judiciaire pour certains crimes et délits, si elle était assortie d’une interdiction judiciaire du territoire français.

Un fichier ancien et « hétérogène »

Avec ses 85 millions de consultations en 2012, le FPR est l’un des plus anciens fichiers de police. Il est « utilisé en permanence par les forces de l’ordre », police et gendarmerie, ainsi que les préfectures. Le nom de chaque personne arrêtée, interpellée ou gardée à vue, est « passé au fichier » pour voir s’il ressort. En plus des cas de simple contrôle cités au-dessus.

Créé en 1969, le FPR a, comme beaucoup de fichiers de police, fonctionné sans aucun cadre légal jusqu’à ce que les autorités décident de le régulariser. Le plus surprenant, c’est la diversité de profils qu’il contient (416 000 fiches au 1er mars 2011, réparties en 21 groupes) :

• plusieurs catégories d’étrangers décrites plus haut ;
• les « aliénés » (c’est-à-dire les personnes souffrant de troubles mentaux, évadées d’un établissement spécialisé) ;
• les mineurs fugueurs ;
• les interdits de stade (depuis 2007) ;
• les évadés ;
• les débiteurs envers le Trésor ;
• les déserteurs ;
• Etc.

Le fichier contient aussi, sur demande des services de renseignement (DCRI notamment) des informations sur les personnes risquant de « porter atteinte à la sûreté de l’Etat ».

5 000 islamistes radicaux y seraient par exemple enregistrés, à des fins de renseignement uniquement : en cas de contrôle de police, il ne s’agit pas de les arrêter, mais de savoir où ils se trouvent et d’en informer le service de renseignement qui les surveille.

La Cnil exprime sa préoccupation

Régulièrement, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil) critique le côté fourre-tout de ce fichier. Comme en 2010, lorsqu’il est étendu à de nouvelles catégories d’étrangers et aux fraudeurs au permis de conduire :

« Les motifs d’enregistrement au FPR sont très divers, tant par leur nature que par leur gravité. [La Cnil] exprime sa préoccupation quant à l’ajout de ces nouveaux motifs qui vont considérablement élargir le champ d’un fichier déjà fort hétérogène. »

En 2011, les députés Delphine Batho (PS) et Jacques Alain Benisti (UMP) ont rendu un rapport très complet sur les fichiers de police. Ils critiquent largement le FPR, victime « d’obsolescence technique », à cause de sa « technologie dépassée », bien que « particulièrement utile ».

Au moment de la publication du rapport, le « sous-effectif » du service chargé de mettre à jour le FPR entraînait « un retard de près de 4 500 fiches ». Mais lors de leur travail, les députés ont appris qu’une réflexion était en cours pour « moderniser » le fichier.

Polices municipales : sous conditions

Le décret de samedi, prévu depuis 2011, étend aussi les possibilités de consultation du fichier :

• aux agents du ministère des Affaires étrangères chargés du traitement des titres d’identité et de voyage ;
• aux personnels de la mission « délivrance sécurisée des titres », dépendant du ministère de l’Intérieur ;
• aux agents des préfectures et sous-préfectures chargés de la lutte contre la fraude.

Un point du décret fait davantage débat. Depuis plusieurs années, le nombre etles effectifs des polices municipales augmentent. Régulièrement, la question d’accroître leurs prérogatives, que ce soit en terme d’armement, de pouvoirs d’enquête ou d’accès aux fichiers revient sur la table.

Le décret ne donne pas la possibilité aux policiers municipaux de consulter directement le Fichier des personnes recherchées, mais permet « à titre exceptionnel » qu’ils soient destinataires d’informations issues du FPR, délivrées par les services de police ou de gendarmerie.

Dans son avis (consultatif) rendu public à l’occasion du décret, la Cnil se montre très méfiante sur ce point. Elle réclame de très nombreuses garanties au ministère de l’Intérieur, insistant par exemple pour que la transmission aux polices municipales soit chiffrée, confidentielle et sécurisée.

Le ministère n’a pas tenu compte de ces remarques. L’extension des motifs d’inscription dans le fichier, la croissance du nombre d’information qui s’y trouvent et l’augmentation du nombre de personnes y ayant accès (comme les douaniers depuis 2005) semble, encore une fois, prévaloir sur les vieilles libertés publiques.

Si le ministre de l’Intérieur marche sur les pas de son prédécesseur sur le nombre d’expulsions, il diverge sur l’accueil des étudiants. Décryptage en 10 points.

La comparaison plane sur son ministère. Pour ceux qui, comme François Delapierre (Front de Gauche) situent Manuel Valls à « l’extrême droite du mouvement socialiste », le ministre de l’Intérieur marcherait dans les traces de son prédécesseur, Claude Guéant.

Jean-Luc Mélenchon va encore plus loin dans le JDD ce dimanche, en affirmant que Manuel Valls « chasse sur les terres » de Marine Le Pen, qui l’aurait « contaminé ».

Les commentateurs de Rue89 ne sont pas en reste. Pour certains, Valls ne serait « pas vraiment » de gauche, donnant les mêmes coups de menton que Sarkozy et aussi inflexible que Guéant avec les sans-papiers.

Pour se faire une idée plus informée des ressemblances et des différences entre leurs politiques d’immigration, petite plongée dans les chiffres disponibles.

Démarcation sur le droit d’asile ?

Manuel Valls marche droit dans les traces de Claude Guéant en ce qui concerne le nombre d’expulsions, de régularisations et de naturalisations. Sa politique diverge surtout sur les aides au retour et sur le traitement réservé aux étudiants et jeunes adultes. Le ministre a aussi voulu donner des gages aux associations de défense des étrangers en supprimant le délit de solidarité.

Plusieurs inflexions récentes – fin de la garde à vue pour les sans-papiers, rétention des mineurs – ne viennent pas d’une volonté politique mais de décisions juridictionnelles qui s’imposent au gouvernement.

La réforme du droit d’asile pourrait marquer une vraie différence avec le gouvernement précédent. Mais elle n’aura pas lieu avant les municipales, et le statut de réfugié n’a pas été davantage accordé en 2012 que les années précédentes.

Manuel Valls (à dr.) et Claude Guéant, durant la cérémonie d’investiture, le 17 mai 2012 (Thibault Camus/AP/SIPA)

Dès le mois d’octobre 2012, Manuel Valls annonce la couleur devant l’Assemblée nationale : la baisse du nombre d’expulsions n’est pas un objectif du gouvernement.

« Cette politique ne se traduira pas par des évolutions sensibles en termes de chiffres, s’agissant tant des régularisations que des reconduites à la frontière. Telle est la volonté du gouvernement. Personne ne peut en douter : nous serons extrêmement fermes. »

A d’autres occasions, le ministre laisse entendre que le nombre d’expulsions pourrait augmenter. Pas de surprise donc, quand les chiffres de 2012 tombent : 36 800 personnes ont été expulsées, soit une hausse de 11,9% par rapport à l’année précédente.

En attendant le bilan 2013

Comme l’explique Libération, cette augmentation « concentrée sur les six premiers mois » de 2012, est en partie due à deux facteurs :

• l’anticipation, par la justice, de la fin de la garde à vue des sans-papiers(effective depuis juillet 2012). Celle-ci entraîne une hausse du nombre d’expulsions sur le premier semestre, et une baisse mécanique pour le second ;
• l’action du gouvernement précédent qui visait les 40 000 reconduites à la frontière alors que Manuel Valls a annoncé la fin des objectifs chiffrés.

Il faudra donc attendre le bilan de 2013 pour savoir si Manuel Valls s’inscrit vraiment dans la lignée de ses prédécesseurs. En dix ans, le nombre annuel d’expulsions a quadruplé (voir notre graphique ci-dessous).

L’article L-622-1 du Code des étrangers existe depuis 1945, mais il a étésurnommé « délit de solidarité » par les associations de soutien aux sans-papiers pendant le quinquennat de Nicolas Sarkozy. Voici ce qu’il dit :

« Toute personne qui aura, par aide directe ou indirecte, facilité ou tenté de faciliter l’entrée, la circulation ou le séjour irréguliers, d’un étranger en France sera punie d’un emprisonnement de cinq ans et d’une amende de 30 000 euros. »

En 2009, les associations (Gisti, Cimade, France Terre d’Asile, Secours catholique, Emmaüs) lancent une campagne, estiment que ce délit « d’aide au séjour irrégulier » menace les activités militantes et les marques individuelles de solidarité dans un contexte de durcissement des politiques d’immigration.

Une polémique oppose alors le ministre de l’Immigration, Eric Besson, aux soutiens des sans-papiers, sur la réalité des poursuites. Le film « Welcome »,sorti la même année, contribue à alerter l’opinion sur les risques encourus par ceux qui aident les migrants en France.

Janvier 2012 : Valls réforme le Code des étrangers

Le 2 janvier dernier, Manuel Valls supprime le « délit de solidarité ». C’est-à-dire qu’il réforme le Code des étrangers pour élargir les exceptions à :

« Toute personne physique ou morale, lorsque l’acte reproché était, face à un danger actuel ou imminent, nécessaire à la sauvegarde de la vie ou de l’intégrité physique de l’étranger, sauf s’il y a disproportion entre les moyens employés et la gravité de la menace ou s’il a donné lieu à une contrepartie directe ou indirecte. »

Le délit d’aide au séjour irrégulier existe toujours mais serait désormais uniquement dirigé contre les filières d’immigration clandestine, pas contre les bénévoles. La notion de « contrepartie », difficile à cerner selon les associations de défense des sans-papiers, continue toutefois à faire débat.

Fin août, le procès d’un citoyen français accusé d’avoir fourni une fausse attestation d’hébergement à un étranger en situation irrégulière au Havre,devrait tourner autour de cette question. A l’occasion de cette affaire, plusieurs associations (Syndicat de la magistrature, Syndicat des avocats de France, Ligue des droits de l’homme) se sont inquiétées d’un éventuel « retour du délit de solidarité ».

C’était une promesse de campagne de François Hollande :

« Je veux prendre l’engagement, si je suis élu à la présidence de la République, de mettre fin dès mai 2012 à la rétention des enfants et donc des familles avec enfants. »

Par ces propos, le futur président de la République prend acte d’une décision de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) datant de janvier 2012.L’arrêt Popov a condamné la France pour avoir enfermé une famille kazakhe dans un centre de rétention inadapté à l’accueil des enfants.

La CEDH estime :

« Les autorités doivent mettre en œuvre tous les moyens nécessaires afin de limiter autant que faire se peut la détention de familles accompagnées d’enfants et préserver effectivement le droit à une vie familiale. »

VOIR LE DOCUMENT

(Fichier PDF)

Pour traduire cette décision en actes, Manuel Vallsa envoyé une circulaire aux préfets, en juillet 2012 (lire le document ci-contre). Mais si elle encadre et limite cette pratique, elle n’y met pas fin, contrairement à ce que promettait le candidat Hollande :

• l’assignation à résidence devient la règle pour les familles en attente d’expulsion. Seules celles qui n’auraient pas respecté leurs obligations devraient être placées en centre de rétention, en dernier recours donc.
• Mayotte fait exception, et n’est pas compris dans le nouveau dispositif.

Sept familles placées en centres de rétention

A plusieurs reprises depuis, les associations (et, sur Rue89, 60 professeurs de droit) ont alerté sur le cas de mineurs enfermés en rétention, en contradiction, selon elles, avec la décision de la CEDH :

• en juillet 2013, une famille tchétchène a été placée en centre de rétentionavant son expulsion.
• en janvier 2013, deux familles avec enfants ont été enfermées au Centre de rétention administrative (CRA) de Metz ;
• en septembre 2012, une famille afghane a été retenue au CRA du Mesnil-Amelot (Seine-et-Marne) ;

En 2011, d’après un rapport des associations intervenant en rétention, 312 enfants étaient passés par des CRA avec leurs parents.

Ce nombre a-t-il diminué depuis la circulaire ? Le député socialiste du Val-de-Marne, René Rouquet, voulait poser la question au ministre de l’Intérieur en juin. Manuel Valls étant retenu au Sénat, c’est le ministre de la Ville, François Lamy,qui lui a répondu :

« Au terme de cette circulaire, il n’y a plus de primo-placement de parents accompagnés d’enfants mineurs. Il en résulte que, depuis sa mise en œuvre, sept familles ont été placées en centre de rétention pour des durées très, très brèves, pour la plupart suite au non respect des obligations de l’assignation à résidence.

A titre de comparaison, plus de 200 familles avec enfants avaient été placées en rétention sur la même période en 2011-2012. »

En décembre 2012, Manuel Valls annonce la fin de « l’aide au retour » humanitaire versée aux ressortissants de l’Union européenne qui acceptent de rentrer dans leur pays d’origine contre une somme d’argent : 300 euros par adulte et 150 euros par enfant mineur.

Le ministre vise les Roms roumains et bulgares, pour qui le système d’aide au retour humanitaire (ARH) serait « inopérant » voire aurait des « effets pervers ». En clair, les Roms accepteraient cette aide mais reviendraient en France ensuite.

En réalité, l’arrêté pris en février ne supprime pas l’ARH créée en 2006 pour les « Européens en situation de détresse », mais en diminue fortement le montant, qui passe à 50 euros par adulte et 30 euros par enfant.

Manuel Valls a d’ores et déjà annoncé que les démantèlements de camps de Roms « se poursuivront ».

Un autre type d’aide au retour (ARV), concernant les étrangers non européens, a lui aussi subi une baisse drastique, passant de 2 000 euros à 500 euros pour un adulte.

Le gouvernement précédent avait massivement encouragé le dispositif d’aide au retour pour atteindre les quotas d’expulsions qu’il s’était fixé.

Depuis un an, la garde à vue d’un sans-papiers pour le seul motif de sa situation irrégulière est illégal.

Là non plus, la décision ne vient pas de Manuel Valls mais de la Cour de cassation, qui a suivi l’avis de la Cour de justice de l’Union européenne.

Sans la garde à vue, les policiers disposent de quatre heures pour contrôler l’identité d’une personne. Insuffisant, expliquent-ils, pour engager une procédure d’expulsion si nécessaire.

Le ministre de l’Intérieur a donc fait voter un nouveau dispositif, effectif depuis le 1er janvier 2013. Il prévoit une rétention de seize heures. La garde à vue, elle, pouvait durer 24 heures, renouvelables une fois.

Entre 2007 et 2012, le nombre de demandes d’asile a augmenté de 70%.

Mais le statut de réfugié, lui, est toujours accordé au compte-gouttes : environ 10 000 personnes en bénéficient chaque année.

Cette question de l’asile devrait être au cœur de la prochaine loi sur l’immigration. Il s’agit de :

• réduire les délais de traitement des dossiers, aujourd’hui de seize mois en moyenne (objectif : six à neuf mois) ;
• réformer l’hébergement, qui ne peut accueillir qu’un tiers des demandeurs d’asile. A Metz, certains ont même décider d’attaquer l’Etat ;
• mieux répartir les demandes d’asile sur le territoire, car les grandes villes sont engorgées.

Une concertation sur la réforme du droit d’asile s’est ouverte en juillet, pilotée par la sénatrice centriste Valérie Létard. Mais en intégrant le volet « asile » à une loi plus générale sur l’immigration, Manuel Valls a repoussé l’examen du texte après les municipales de 2014.

C’était une mesure symbolique. Dès l’arrivée du gouvernement, la circulaire Guéant sur les étudiants étrangers – qui avait entraîné la situation irrégulière de centaines de jeunes diplômés – a été abrogée, un an après son entrée en vigueur.

Pourtant, a déclaré Manuel Valls à l’Assemblée :

« Nous avons accueilli en 2012 10% d’étudiants étrangers en moins. [...] Le message négatif envoyé par la circulaire du 31 mai 2011 n’est pas étranger à cette désaffection. »

Les étudiants étrangers pourraient à l’avenir bénéficier plus facilement d’un titre de séjour pluriannuel, ce qui leur éviterait de refaire des démarches tous les ans. L’enseignement supérieur accueille 300 000 étudiants étrangers chaque année.

« Il n’y aura pas de régularisation massive comme en 1981 [131 000 personnes, ndlr] ou 1997 [80 000, ndlr]. »

Manuel Valls a été clair. Le chiffre annuel de régularisation de sans-papiers restera de l’ordre de 30 000 personnes par an, c’est-à-dire autant que d’expulsions.

La circulaire du 28 novembre 2012 vise à mieux préciser les critères de régularisation mais ne les élargit pas vraiment. Le ministre de l’Intérieur ne souhaite pas non plus régulariser progressivement les étrangers inexpulsables.

Le 18 octobre 2012, Manuel Valls signe une circulaire pour faciliter l’acquisition de la nationalité française. Elle prévoit notamment :

• un assouplissement des critères liés au travail (possibilité de CDD ou d’intérim) ;
• un examen bienveillant des demandes déposées par des étudiants étrangers et des jeunes de moins de 25 ans ;
• un retour au délai de cinq ans de séjour régulier sur le territoire (passé à dix ans par Claude Guéant).

Les deux dernières années du quinquennat de Nicolas Sarkozy, le nombre de naturalisations avait fortement baissé, une tendance qui s’est poursuivie en 2012.

Les derniers chiffres disponibles montrent que si le nombre total de nouveaux admis au séjour est resté stable en 2012, sa composition a varié :

• l’immigration professionnelle et étudiante a diminué ;
• l’immigration familiale a augmenté de 6,7%.

L’admission au séjour par motifs (Ministère de l’Intérieur)